ТОМСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

 

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 4 июля 2011 г. по делу N 33-1813/2011

 

Судья: Шефер И.А

 

Судебная коллегия по гражданским делам Томского областного суда в составе:

председательствующего Синяковой Т.П.,

судей Троценко В.А., Тищенко Т.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по исковому заявлению Л. к администрации г. Томска о понуждении предоставить ребенку место в муниципальном дошкольном образовательном учреждении /__/

по кассационной жалобе представителя администрации г. Томска Г. на решение Советского районного суда г. Томска от 19 мая 2011 года.

Заслушав доклад председательствующего, объяснения представителей ответчика Г. и К., действующих по доверенностям от 24.02.2011 и 11.05.2011, настаивавших на доводах жалобы, истца Л. и ее представителя по устному заявлению С., возражавших против доводов жалобы, судебная коллегия

 

установила:

 

Л. обратилась в суд с иском к администрации г. Томска (с учетом уточненных требований) о предоставлении ее сыну Т., /__/ года рождения, доступа к дошкольному образованию через предоставление в течение одного месяца с момента вынесения решения места в муниципальном дошкольном образовательном учреждении /__/ (далее - МДОУ), а именно: в детских садах NN 25, 99, 19 в группе полного дня.

В обоснование указала, что на основании заявления от 06.04.2009 сын поставлен на учет в департаменте образования г. Томска для определения в МДОУ на получение дошкольного образования. На ее письменные обращения 18.02.2011 и 05.04.2011 о предоставлении ее ребенку места в МДОУ департаментом образования г. Томска в этом ей было отказано в связи с отсутствием свободных мест, о сроках получения доступа в МДОУ информации не предоставлено.

Считает отказ в предоставлении ее сыну места в МДОУ г. Томска незаконным, не соответствующим нормам международного права, Конституции Российской Федерации, Закона РФ "Об образовании" и нарушающим законные права и интересы ребенка на доступ к дошкольному образованию.

В судебном заседании Л. дополнительно пояснила, что не имеет возможности трудоустроиться, поскольку ребенок не определен в сад, она воспитывает ребенка одна, присмотреть за ребенком некому, средств на частный сад или няню не имеет.

Представители администрации г. Томска Г., действующая на основании доверенности N 987 от 24.02.2011, К., действующая на основании доверенности N 2782 от 11.05.2011, исковые требования не признали, указав, что организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории /__/ осуществляется надлежащим образом. В целях его реализации муниципальным образованием "Город Томск" учреждено 87 дошкольных образовательных учреждений различных видов, постановлением администрации г. Томска от 28.08.2009 года N 786 определен порядок постановки детей на учет, принцип очередности комплектации дошкольного образовательного учреждения, обеспечена общедоступность такого образования, поскольку любой гражданин имеет возможность обратиться в установленном порядке с соответствующим заявлением и быть включенным в списки очередников. Обращения истца были рассмотрены в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", администрация г. Томска не обязана предоставлять гражданам места именно в группах полного дня. С целью получения дошкольного образования дети могут посещать также группы сокращенного дня или кратковременного пребывания, от которых истец отказалась, в связи с чем права ребенка со стороны администрации на доступ к дошкольному образованию не нарушены. Также истец была информирована о возможности решения вопроса в ином порядке в случае нахождения в трудной жизненной ситуации.

Решением суда исковые требования Л. удовлетворены. На администрацию г. Томска возложена обязанность в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу обеспечить Л. местом в дошкольном учреждении для сына Т., /__/ года рождения, согласно перечню учреждений N 25, 99, 19 в группу полного дня.

В кассационной жалобе представитель администрации г. Томска Г. просит отменить решение суда и принять новый судебный акт, отказав истцу в иске в полном объеме.

Полагает, что суд, ссылаясь на Постановление Конституционного Суда РФ N 5-П, применил закон, не подлежащий применению, поскольку указанное Постановление касается иного вопроса - полномочий органов местного самоуправления по установлению размера родительской платы за содержание детей в дошкольном образовательном учреждении.

Выражает несогласие с применением судом Письма Министерства образования и науки РФ от 30.07.2007 N 03-1883, поскольку считает, что указанный методический материал не является нормативно правовым актом, и вынесение судебного решение на основании данного письма прямо противоречит ст. 11 ГПК РФ.

Считает, что в мотивировочной части должны быть указаны те нормы права и те доказательства, на которых суд основывает вынесенное решение.

Полагает, что суд путает понятия "бесплатное дошкольное образование, гарантированное Конституцией РФ" и "доступ в группу полного дня дошкольного образовательного учреждения", подменяя одно другим. Указывает на отсутствие нормативного документа об обязанности органов местного самоуправления городского округа предоставить бесплатное, гарантированное Конституцией РФ право на получение дошкольного образования именно в группе полного дня.

Считает немотивированным отказ суда в удовлетворении ходатайства о заслушивании в судебном заседании свидетеля Н. - методиста муниципального учреждения "Информационно-методический центр г. Томска", которая могла пояснить суду особенности получения детьми дошкольного образования как в режиме полного дня, так и в режиме кратковременного (3 - 5 часового) пребывания.

Полагает, что суд не применил закон подлежащий применению (абз. 2 ст. 363 ГПК РФ) - ст. ст. 28, 29 Закона "Об образовании", где указано, что государственные гарантии права на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования обеспечиваются государством, а не местным самоуправлением. К вопросам местного значения относятся вопросы организации предоставления дошкольного образования, что не одно и то же.

Ссылается на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела. Указывает, что на момент подачи заявления Л. 06.04.2009 ее ребенку Т. был только 1 месяц, и реально в детском саде он не нуждался. Заявление Л. о предоставлении места ребенку в детском саду поступило только 18.02.2011.

Полагает, что истцом выбран неверный способ защиты своего права, т.к. по сути, она требует внеочередного или первоочередного предоставления места в ДОУ /__/. В избранном способе защиты права усматриваются признаки злоупотребления своим правом, поскольку в случае удовлетворения настоящего иска будут затронуты права впереди стоящих детей.

Ссылается на нарушение судом норм процессуального права, поскольку решением суда затрагиваться права других поставленных на учет ранее граждан на получение путевки в муниципальное дошкольное учреждение.

Указывает, что суд был извещен о полной комплектации указанных дошкольных учреждений на 2011 - 2012 год и вынес оспариваемое решение в нарушение санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.4.1.2660-10.

Ссылается на наличие в материалах дела доказательств того, что истцу предлагалось получить ее ребенку дошкольное образование в группе кратковременного пребывания (письмо департамента образования от 19.04.2011 N/__/), чем истица воспользоваться не пожелала.

Проверив материалы дела, изучив и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия находит решение суда первой инстанции подлежащим отмене.

В соответствии со ст. 195 ч. 1 ГПК РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.

Законным решение является в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению. Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении").

Согласно п. 4 ч. 1 ст. 362 ГПК РФ одним из оснований для отмены или изменения решения суда в кассационном порядке является нарушение или неправильное применение норм материального права.

Принятое по делу решение приведенным выше требованиям статьи 195 ГПК РФ не отвечает как основанное на ошибочном толковании и, в силу этого, неправильном применении норм материального права.

В ходе разбирательства дела на основании пояснений сторон и представленных в дело документов судом первой инстанции было установлено, что Л. является матерью Т., /__/ года рождения. С 06 апреля 2009 года ребенок был поставлен на регистрационный учет будущих воспитанников МДОУ в департаменте образования администрации г. Томска, имел номер очереди /__/. На момент рассмотрения дела его номер очереди составлял /__/.

На обращения Л. 18 февраля 2011 г. в комитет по дошкольному образованию и 05 апреля 2011 по вопросу предоставления сыну Т. путевки для определения его в качестве воспитанника в МДОУ г. Томска в группу полного дня департаментом образования администрации г. Томска 25.02.2011 и 19.04.2011 в адрес заявительницы направлены ответы, согласно которым выделить место в детском саду ребенку на 2011 - 2012 учебный год не представляется возможным в связи с отсутствием свободных мест; ежегодно списки детей на новое комплектование готовятся на основании данных об очередности в муниципальной системе "Комплектование муниципальных дошкольных учреждений" с учетом наличия у граждан федеральных льгот, возраста ребенка, даты постановки ребенка в очередь на детский сад; Т. получит путевку в ДОУ в порядке очередности, о дате ее получения сообщить не может.

Кроме этого было разъяснено, что в целях решения проблемы обеспечения детского населения местами в ДОУ в ряде дошкольных образовательных учреждений открыты группы кратковременного пребывания для детей дошкольного возраста, не посещающих детские сады. Разъяснен порядок обращения Л. в случае, если она считает, что находится в трудной жизненной ситуации.

Согласно представленной в дело справке департамента образования администрации г. Томска от 18 мая 2011 года N /__/ по состоянию на 18 мая 2011 года в ДОУ N 19, 25, 99 свободных мест в группах полного дня не имеется. Есть возможность предоставить Т., /__/ года рождения, дошкольное образование в группе кратковременного пребывания в ДОУ N 25 на 5 часов с 01 сентября 2011 года либо в ДОУ N 19 на 5 часов с 01 сентября 2011 года.

Разрешая дело и обязывая администрацию г. Томска в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу обеспечить Л. местом в группе полного дня в одном из дошкольных учреждений N 25, 99, 19 для посещения ее сыном С., суд первой инстанции исходил из равной с другими, не зависящей от социального происхождения, места жительства, а также иных обстоятельств, возможности развития личности каждого ребенка, предполагающей равный доступ в существующие государственные или муниципальные образовательные учреждения; из гарантированного Конституцией РФ (ст. 43) права каждого на общедоступное дошкольное образование, в том числе в муниципальных образовательных учреждениях; из обязанности муниципальных образований исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства, сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть.

С обоснованностью такого вывода судебная коллегия не может согласиться.

В соответствии со ст. 43 (части 1 и 2) Конституции РФ, ч. 3 ст. 5 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 (ред. от 02.02.2011) "Об образовании" государством установлено право каждого на образование и гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях в пределах федеральных государственных образовательных стандартов.

Вместе с тем, обосновывая вывод о нарушении ответчиком прав истицы на беспрепятственный и свободный доступ ее ребенка к дошкольному образованию отказом в предоставлении ей места в группе полного дня в конкретно определенных МДОУ /__/ только положениями ст. 43 Конституции РФ, суд первой инстанции оставил за пределами внимания всю иерархию законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих деятельность в области образования.

Так, законодательство Российской Федерации в области образования основано на Конституции Российской Федерации и включает федеральные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, направленные на регулирование образовательных правоотношений.

Нормативные правовые акты, изданные органом местного самоуправления, являются составной частью законодательства Российской Федерации в области образования в той части, в какой они наделены государственными полномочиями действующим федеральным законом.

Уставы, регламенты и иные нормативные документы, подготовленные и принятые подведомственными субъектами образовательной деятельности, становятся составной частью законодательства Российской Федерации в области образования после соответствующего утверждения их в установленном порядке уполномоченными органами местного самоуправления, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, правовой статус потребителей образовательных услуг обеспечивают и составляют:

- гарантированные Конституцией Российской Федерации личные права на образование;

- нормы и принципы законодательства Российской Федерации об образовании;

- общепризнанные принципы и нормы международного права в области образования;

- обычаи делового оборота в области образования;

- частные интересы гражданина в области образования (в той мере, в какой они не вступают в конфликт с законом и не нарушают права и свободы других лиц).

Из факта, что наличествуют разные источники прав потребителей образовательных услуг, следует, что в зависимости от природы и источника прав должны быть и разные механизмы обеспечения гарантий их реализации и защиты.

Разрешая дело, суд первой инстанции не учел, что в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации об образовании для разных уровней образования могут быть установлены разные условия государственной поддержки, а также разные степени государственных гарантий для участников образовательной деятельности.

Так, если для уровня общего образования, включающего в себя три ступени: начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование, согласно ч. 4 ст. 43 Конституции РФ, ч. ч. 1 - 3 ст. 19 Закона РФ "Об образовании", наличествует государственная гарантия полной "всеохватности", бесплатности и доступности для каждого гражданина в силу его обязательности, то государственная поддержка, обеспечивающая общедоступность и бесплатность дошкольного образования, такой обязательности лишена.

Как установлено в ч. ч. 1 и 3 ст. 18 Закона РФ "Об образовании" именно родители являются первыми педагогами и обязаны заложить основы физического, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка в раннем детском возрасте. Сеть дошкольных образовательных учреждений для воспитания детей дошкольного возраста, охраны и укрепления их физического и психического здоровья, развития индивидуальных способностей и необходимой коррекции нарушений развития этих детей в Российской Федерации действует в помощь семье.

Деятельность государственных и муниципальных дошкольных образовательных учреждений всех видов регулируется Типовым положением о дошкольном образовательном учреждении, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2008 года N 666 (также по тексту - Типовое положение, Положение).

В соответствии с п. 4 указанного Типового положения дошкольное образовательное учреждение создает условия для реализации гарантированного гражданам РФ права на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования.

Согласно п. 8 Типового положения основной структурной единицей дошкольного образовательного учреждения является группа детей дошкольного возраста. Группы могут иметь общеразвивающую, компенсирующую, оздоровительную или комбинированную направленность, а также различаться по времени пребывания детей и функционировании в режиме полного дня (12-часового пребывания), сокращенного дня (8 - 10-часового пребывания), продленного дня (14-часового пребывания), кратковременного пребывания (от 3 до 5 часов в день) и круглосуточного пребывания. Группы функционируют в режиме 5-дневной и 6-дневной рабочей недели. По запросам родителей (законных представителей) возможна организация работы групп также в выходные и праздничные дни.

Пунктами 27 и 31 Положения предусмотрено, что порядок комплектования дошкольного образовательного учреждения, количество групп исходя из их предельной наполняемости определяются учредителем в соответствии с законодательством Российской Федерации и закрепляются в уставе. Учредителем муниципального дошкольного образовательного учреждения являются органы местного самоуправления (п. 15).

Как установлено в п. 2 ч. 1 ст. 31 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании", п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.05.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования.

В рамках предоставленных федеральными законами полномочий администрацией г. Томска приняты: постановление от 28.04.2009 N 337 (ред. от 27.08.2009) "Об утверждении Стандарта качества муниципальной услуги "Организация предоставления образования по общеобразовательным программам дошкольного образования" в городе Томске" (далее - Положение N 337) и постановление от 28.08.2009 N 786 "Об утверждении положения о порядке комплектования детьми муниципальных образовательных учреждений города Томска, реализующих основные общеобразовательные программы дошкольного образования" (далее - Положение N 786).

Как установлено в п. 6 Положения N 337 поступление в дошкольные группы муниципальных образовательных учреждений осуществляется на основе комплектования и ограничено имеющимся количеством мест.

Пунктами 2.1, 2.2, 2.4, 2.7, 2.8 Положения N 786 предусмотрено, что комплектование ДОУ осуществляется департаментом образования администрации города Томска с учетом места проживания ребенка в порядке очередности. ДОУ комплектуются детьми в первую очередь (либо вне очереди - в соответствии с нормой правового акта) на основании федеральных законов (законов Российской Федерации), актов Президента Российской Федерации либо актов Правительства Российской Федерации, устанавливающих льготы по предоставлению мест в ДОУ отдельным категориям граждан. В ДОУ принимаются дети в возрасте от 2 месяцев до 7 лет.

Анализируя и толкуя приведенные выше положения норм в их системном единстве и действительной правовой взаимосвязи, судебная коллегия приходит к выводу, что, в отличие от общего образования, являющегося обязательным, где обучение детей начинается с достижения ими возраста 6,5 лет, дошкольное образование реализуется в первую очередь в семье. Поступление ребенка, достигшего возраста 2 месяцев до достижения им 7 лет, в дошкольные группы муниципальных образовательных учреждений возможно только в порядке, установленном органами местного самоуправления. Согласно существующему в /__/ положению получение места в муниципальном дошкольном учреждении возможно только в порядке очередности, и лишь при наличии установленных нормативными правовыми актами льгот - в первую очередь либо вне очереди.

Данный порядок, вопреки утверждениям истицы и выводам суда первой инстанции, не противоречит ни Конституции РФ, ни нормам международного права, в том числе ст. 18 Конвенции о правах ребенка, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989 и вступившей в силу для СССР 15.09.1990, представляющими собой так называемое объективное право - заложенные в нормах возможности, модель возможного поведения определенного круга субъектов.

Преобразование этих возможностей в субъективное право, т.е. в реальные конкретные возможности и притязания конкретного субъекта происходит посредством юридических фактов и, прежде всего, волевых действий самих субъектов.

Присуждая истице право на предоставление ее ребенку места в группе полного дня в одном из указанных ею дошкольных учреждений, суд первой инстанции не убедился в наличии у Л. на момент обращения с данным иском субъективного права, которое могло возникнуть и требовать своей реализации, учитывая достижение ребенком нужного возраста, только при условии наступления очереди истицы и наличии на этот момент свободных мест в указанных ею ДОУ.

В ходе же судебного разбирательства было установлено, что Т., /__/ года рождения, правом первоочередного или внеочередного приема в ДОУ не обладает, его очередь на момент комплектации дошкольных групп в МДОУ /__/ N 19, 25, 99 на 2011 - 2012 учебный год еще не наступила, порядковый номер после окончания комплектования групп и на момент рассмотрения дела судом составлял только /__/.

При таких данных обязанности предоставить ребенку истицы место в одном из дошкольных учреждений по месту ее жительства в группе полного дня у администрации г. Томска не возникло, а потому следует признать обоснованными доводы кассационной жалобы о неправильном применении норм материального права и ошибочной оценке фактических обстоятельств дела судом первой инстанции, по сути признавшим за истицей право на внеочередное получение места в дошкольном учреждении при отсутствии к этому законных оснований.

Довод Л. в возражениях на кассационную жалобу о том, что очереди на получение места в дошкольном учреждении законодательством РФ не предусмотрено, предусмотрена только очередность, что, по ее мнению, не одно и то же, судебная коллегия находит несостоятельным и не принимает во внимание.

О том, что очередность предполагает предоставление места лицу, которое первым встало на учет, т.е. в порядке очереди, свидетельствуют не только приведенные выше положения постановлений администрации г. Томска, но и положения отдельных федеральных законов: ст. 44 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 07.02.2011) "О прокуратуре Российской Федерации", ст. 19 Закона РФ от 26.06.1992 N 3132-1 (ред. от 28.12.2010, с изм. от 29.12.2010) "О статусе судей в Российской Федерации", ст. 35, Федеральный закон от 28.12.2010 N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" и др,- предусматривающие внеочередной порядок предоставления мест в детских дошкольных учреждениях детям прокуроров, судей, сотрудников Следственного комитета.

Судом первой инстанции также установлено, что Л. администрацией г. Томска было предложено воспользоваться правом на получение места в МДОУ в группе кратковременного пребывания либо представить документы, подтверждающие трудную жизненную ситуацию, от чего истец отказалась.

Как указано в решении, право выбора группы определенного режима предоставлено гражданам, определяющим своих детей в дошкольное учреждение, но не администрации города для разрешения проблемы нехватки мест в группе определенного режима, а потому судом были отвергнуты доводы представителей ответчиков о том, что права ребенка администрацией г. Томска в данном случае не нарушены.

Судебная коллегия данный вывод суда находит безосновательным.

Пунктом 8 Типового положения о дошкольном образовательном учреждении допускается организация групп дошкольного возраста с различным временем пребывания в них детей: наряду с группами, функционирующими в режиме полного дня (12-часового пребывания), предусмотрены группы кратковременного пребывания - от 3 до 5 часов в день.

В соответствии с п. 2.13 Федеральных государственных требований к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования, утвержденных Приказом Минобрнауки РФ от 23.11.2009 N 655, в группах сокращенного дня и кратковременного пребывания в целях сохранения качества дошкольного образования приоритетной является образовательная деятельность, осуществляемая в процессе организации различных видов детской деятельности (игровой, коммуникативной, трудовой, познавательно-исследовательской, продуктивной, музыкально-художественной, чтения), и образовательная деятельность, осуществляемая в ходе режимных моментов.

Приказом департамента образования администрации г. Томска от 10.11.2009 N /__/ было утверждено Положение о группе кратковременного пребывания в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях /__/, устанавливающее, что группы кратковременного пребывания создаются с целью обеспечения доступности дошкольного образования, всестороннего развития детей, не посещающих дошкольные образовательные учреждения.

Таким образом, следует признать правильным довод кассационной жалобы о том, что доступное дошкольное образование осуществляется во всех группах дошкольного возраста, независимо от времени пребывания.

Исходя из этого судебная коллегия считает, что предоставлением истице возможности определения ребенка в группу кратковременного пребывания конституционное право на доступ к дошкольному образованию не нарушается, и вывод суда первой инстанции об обратном основан на ошибочном толковании норм материального права.

Из пояснений, данных истицей в суде кассационной инстанции, следует, что, по сути, отсутствием возможности ввиду перечисленных выше обстоятельств определения ребенка в группу полного дня дошкольного учреждения затронуты и нарушены ее право на труд, ограничена ее возможность приступить к работе по окончании отпуска по уходу за ребенком, что, по мнению судебной коллегии, отношения к праву на беспрепятственный доступ к дошкольному образованию ее малолетнего ребенка не имеет.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции подлежит отмене как постановленное с нарушением норм материального права. Однако поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании имеющихся доказательств, то судебная коллегия считает необходимым в соответствии с абз. 4 ст. 361 ГПК РФ, отменив решение, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новое - об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь ст. ст. 360, 361, 366 ГПК РФ, судебная коллегия

 

определила:

 

кассационную жалобу представителя администрации г. Томска Г. удовлетворить, решение Советского районного суда г. Томска от 19 мая 2011 года отменить и принять новое решение, которым в удовлетворении иска Л. к администрации г. Томска о понуждении предоставить ребенку место в муниципальном дошкольном образовательном учреждении /__/ отказать.