ПСКОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

 

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 15 мая 2012 г. по делу N 33-770

 

Судья Овчинников А.Г.

 

Судебная коллегия по гражданским делам Псковского областного суда в составе:

председательствующего Победова В.В.

судей: Адаева И.А., Спесивцевой С.Ю.

при секретаре Зибировой Е.В.,

рассмотрела в судебном заседании дело по апелляционному представлению прокурора города Пскова и апелляционной жалобе Богданова Алексея Олеговича на решение Псковского городского суда Псковской области от 02 марта 2012 года, которым постановлено:

В удовлетворении заявления прокурора города Пскова и Богданова Алексея Олеговича о признании незаконным и недействующим с момента принятия "Положения о плате, взимаемой с родителей (законных представителей) за содержание детей в муниципальных образовательных учреждениях города Пскова, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования", утвержденного Постановлением Администрации города Пскова от 27.12.2011 года N 3372 (в редакции Постановления от 19.01.2011 года N 112) отказать.

Выслушав доклад судьи Адаева И.А., объяснения прокурора Лепихиной М.Н., заявителя Богданова А.О., представителя Псковской городской Думы Федькова И.Н., полагавших решение суда подлежащим отмене, возражения представителя Администрации города Пскова Цыгановой Ю.А., судебная коллегия

 

установила:

 

Прокурор города Пскова обратился в суд с заявлением в интересах неопределенного круга лиц о признании противоречащим законодательству Положения о плате, взимаемой с родителей (законных представителей) за содержание детей в муниципальных образовательных учреждениях города Пскова, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, утвержденного Постановлением Администрации города Пскова от 27.12.2011 N 3372 (в редакции Постановления от 19.01.2011 года N 112).

В обоснование указано, что Положение принято Администрацией города Пскова с превышением своих полномочий, поскольку вопросы установления и взимания родительской платы находятся в исключительной компетенции Псковской городской Думы как представительного органа местного самоуправления согласно подп. 6 ч. 10 ст. 35 ФЗ от 06.10.2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Кроме того, указано, что взимание родительской платы за содержание ребенка в период непосещения дошкольного образовательного учреждения (ДОУ) по неуважительным причинам, является незаконным ввиду того, что услуга в этот период не предоставляется, а сами затраты на содержание и функционирование дошкольных образовательных учреждений являются расходным обязательством местного бюджета. По мнению прокурора, родительская плата должна взиматься только в случае посещения ребенком дошкольного учреждения.

С аналогичными требованиями в суд обратился и Богданов А.О., действующий в своих интересах и в интересах несовершеннолетней дочери Алины.

Заявления были объединены судом в одно производство.

Представитель Администрации г. Пскова полагал заявления не подлежащими удовлетворению, поскольку оспариваемое Положение принято в пределах компетенции Администрации в соответствии с положениями статьи 52.1 закона "Об образовании", в которой указано, что именно учредители ДОУ вправе устанавливать плату за содержание ребенка. Поскольку учредителем всех ДОУ в городе Пскове является Администрация г. Пскова, она вправе устанавливать такую плату. Что касается существа заявленных требований, то родительская плата за содержание ребенка в ДОУ не является платой за оказанную услугу, поскольку дошкольное образование в РФ является бесплатным. Перечень затрат, учитываемых при начислении родительской платы, является неизменным и не зависит от посещения ребенком дошкольного учреждения. При непосещении ребенком ДОУ не взимается плата только за питание, остальные расходы, которые несет учреждение, взимаются исходя из договора с родителями (законными представителями). Это вынужденная мера, направленная на рациональное заполнение имеющихся в ДОУ свободных мест.

Представитель Псковской городской Думы Тимашова Е.Ю. полагала требования обоснованными и подлежащими удовлетворению, поскольку Положение принято с превышением Администрацией города Пскова своих полномочий. Кроме того, согласилась с мнением прокурора о том, что плату за содержание детей следует взимать только при фактическом посещении ребенком дошкольного образовательного учреждения.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционном представлении прокурором города Пскова ставится вопрос об отмене решения со ссылкой на неправильное применение норм материального права. В частности, указано, что полномочия по утверждению Положения относятся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования в соответствии с ч. 1 ст. 11 ФЗ "Об образовании", подп. 6 ч. 10 ст. 35 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

Кроме того, прокурор не согласился с выводом суда о том, что родители, в силу заключенных с ДОУ договоров, обязаны компенсировать расходы учреждения в случае отсутствия ребенка по причинам, не отнесенным к уважительным, поскольку в соответствии с действующим законодательством расходы образовательного учреждения финансируются из местного бюджета и не зависят от посещаемости учреждений детьми.

Это обстоятельство подтверждается Постановлением Правительства РФ от 19.09.1997 N 1204 "Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего возраста", в котором определено, что размер родительской платы определяется исходя из общих затрат содержания воспитанников в учреждении с учетом длительности их пребывания, а также режима работы учреждения (пункт 54).

В связи с этим, прокурор считает, что взимание платы за услугу по содержанию ребенка за период, когда она не оказывалась, является незаконным.

По аналогичным основаниям прокурор полагает не соответствующими требованиям закона пункты 3.4, 3.4.1, 3.4.2, 3.6, 3.7, 3.8, 3.9 Приложения N 2 к оспариваемому Постановлению (договор между муниципальным учреждением, реализующим основную общеобразовательную программу дошкольного образования, и родителем (законным представителем) ребенка, посещающим данное учреждение).

Кроме того, в апелляционном представлении указано, что суд вышел за рамки заявленных требований, оценив договорную природу правоотношений между родителями и ДОУ, тогда как предметом рассмотрения являлась законность нормативного правового акта.

В апелляционной жалобе Богдановым А.О. ставится вопрос об отмене решения суда как незаконного и необоснованного. В частности, указывается, что согласно ч. 1 ст. 249 ГПК РФ бремя доказывания законности принятого нормативного правового акта возлагается на орган, его принявший. В свою очередь, Администрация г. Пскова в судебном заседании не представила достаточных доказательств, свидетельствующих о законности пунктов 7, 10 оспариваемого Положения. В решении суда отсутствуют выводы по доводам его заявления, поэтому полагал его требования не разрешенными по существу. Кроме того, указал, что судом нарушен принцип единства судебной практики, поскольку в РФ имеются судебные решения по аналогичным заявлениям.

В отзыве на апелляционную жалобу представитель Псковской городской Думы согласился с доводами прокурора.

В возражениях на доводы апелляторов, представитель Администрации г. Пскова указала, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Выслушав объяснения заинтересованных лиц, проверив материалы дела в пределах доводов, изложенных в апелляционных представлении и жалобе, судебная коллегия не находит оснований для вмешательства в состоявшееся решение в связи со следующими обстоятельствами.

В силу ст. 13 Гражданского кодекса РФ нормативные акты, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными (незаконными).

Постановлением Администрации города Пскова от 27.12.2011 N 3372 утверждено Положение о плате, взимаемой с родителей (законных представителей) за содержание детей в муниципальных образовательных учреждениях города Пскова, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования (далее - Положение).

Постановлением Администрации города Пскова от 19.01.2012 N 112 в указанное Положение были внесены изменения в части, определяющей орган, правомочный устанавливать плату за содержание ребенка в ДОУ, а также в части расширения перечня уважительных причин, явившихся основанием для непосещения ребенком ДОУ, при которых родительская плата не взимается.

Оспаривая нормативный правовой акт в части компетенции органа, его принявшего, прокурор полагал, что Администрация г. Пскова не вправе была его принимать.

Суд первой инстанции отверг доводы прокурора как несостоятельные.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

Как указано в апелляционном представлении, подпунктом 6 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования отнесено установление тарифов на услуги муниципальных учреждений, поэтому прокурор полагал, что исполнительный орган муниципального образования не вправе устанавливать родительскую плату.

Между тем, в соответствии с ч. 1 ст. 52.1 Закона РФ от 10.07.1992 года N 3266-1 (ред. от 01.04.2012) "Об образовании" учредители образовательных организаций, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей или законных представителей (родительская плата) за содержание ребенка в указанных организациях, если иное не установлено настоящим Законом и иными федеральными законами.

Федеральным законом от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" статья 11 Федерального закона "Об образовании" была дополнена пунктом 2.1 следующего содержания: "Функции и полномочия учредителя образовательного учреждения, созданного Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием, в случае, если иное не установлено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, осуществляются соответственно уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления".

В соответствии с указанным законом Администрацией города Пскова было принято постановление от 08.12.2010 N 2576 "Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации муниципальных учреждений, а также утверждения уставов муниципальных учреждений и внесения в них изменений".

Абзацем 3 раздела 1 названного Порядка определено, что учредителем муниципального учреждения является муниципальное образование "Город Псков" в лице Администрации города Пскова.

Согласно сведениям, представленным суду Управлением образования города Пскова, в уставах 49 дошкольных образовательных учреждений, действующих в городе Пскове, закреплено, что учредителем всех ДОУ является муниципальное образование "Город Псков" в лице Администрации города Пскова.

Следовательно, в силу указанных положений действующего законодательства, Администрация города Пскова вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей или законных представителей за содержание ребенка в дошкольных образовательных учреждениях.

Доводы прокурора о том, что данное правомочие противоречит подпункту 6 части 10 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", являются ошибочными, поскольку приоритетными являются нормы закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений, а именно - нормы закона "Об образовании".

Что касается второго довода апелляторов, - о незаконности пункта 10 раздела 2 оспариваемого Положения в редакции постановления Администрации г. Пскова от 19.01.2012 N 112, то они также признаются судебной коллегией несостоятельными.

Из содержания данного пункта, следует, что в случаях отсутствия ребенка в ДОУ по неуважительным причинам, родители обязаны вносить плату за содержание ребенка за исключением платы за питание.

Оспаривая данное положение нормативного правового акта, заинтересованные лица указали, что оно противоречит действующему законодательству, в частности, пунктам 38, 52 Типового положения о дошкольном образовательном учреждении, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12.09.2008 N 666 и пункту 54 Типового положения об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 19.09.1997 N 1204.

Однако Постановление Правительства РФ N 666 утратило свою силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 16.04.2012 N 300 "О признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2008 г. N 666", поэтому не может применяться при разрешении настоящего спора, тем более что оспариваемое Положение не противоречило по своему содержанию пунктам 38, 52 указанного Типового положения.

Что касается Типового положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 1204, то в соответствии с абзацем 5 пункта 4 данного Положения, для дошкольных образовательных учреждений, о которых идет спор, оно не является обязательным.

Более того, с 1 мая 2012 года вступило в действие Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении, утвержденное приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 27 октября 2011 г. N 2562, в соответствии с которым вопрос об установлении платы, взимаемой с родителей за содержание ребенка в ДОУ, урегулирован.

Как указано в пункте 32 указанного Положения, установление родительской платы производится в соответствии с законодательством Российской Федерации, т.е. в порядке, определенном статьей 52.1 Федерального закона "Об образовании".

При таких обстоятельствах доводы заявителей о несоответствии оспариваемого Положения действующему законодательству не могут быть признаны обоснованными.

Ссылки Богданова А.О. на положения Инструкции о порядке взимания платы за содержание детей в дошкольных учреждениях, утвержденной приказом Гособразования СССР от 12.03.1990 N 168 также не могут быть приняты во внимание, поскольку приказом Минобрнауки РФ от 09.12.2011 N 2816 "О признании недействующими на территории Российской Федерации некоторых актов Министерства просвещения СССР, Министерства высшего и среднего специального образования СССР и Государственного комитета СССР по народному образованию" указанная Инструкция признана недействующей на территории Российской Федерации.

Утверждения Багданова А.О. о том, что родители вообще не обязаны вносить родительскую плату, поскольку финансирование дошкольных образовательных учреждений является расходным обязательством собственника этих учреждения, являются несостоятельными.

Как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 15.05.2006 N 5-П: "Положения статьи 43 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, гарантирующей право на дошкольное образование, находятся во взаимосвязи с положениями ее статьи 38, согласно которым материнство и детство, семья находятся под защитой государства (часть 1), а забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей (часть 2). Эти предписания, адресованные одновременно родителям и государству, предопределяют - исходя из того, что естественное право и обязанность родителей воспитывать и содержать детей не исключает конституционную обязанность государства заботиться о воспитании детей, - многоплановую роль публичной власти в этой сфере.

Названная конституционная обязанность государства обусловливает необходимость оказания финансовой поддержки семье, имеющей детей, со стороны государства в качестве гарантии социальной защиты (статья 7, часть 2, Конституции Российской Федерации). Такая поддержка может осуществляться различными способами, в том числе в рамках федеральных программ в области социального развития Российской Федерации (статья 71, пункт "е", Конституции Российской Федерации), реализуемых публичной властью всех уровней. Вместе с тем родители в силу конституционной обязанности заботиться о детях не могут устраняться от бремени несения расходов на их содержание в детских дошкольных образовательных учреждениях.

Таким образом, в силу положения абзаца второго части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ сохраняется обязанность органов местного самоуправления при реализации полномочия по установлению платы за содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях обеспечивать пропорции в распределении расходов на содержание детей между родителями и муниципальными образованиями".

Доводы заявителя Богданова А.О. о том, что за счет родительской платы полностью обеспечиваются финансовые потребности дошкольных образовательных учреждений, ошибочны, так как в соответствии пунктом 3 раздела 2 оспариваемого Положения размер родительской платы не превышает 20% затрат на содержание ребенка в соответствующем Учреждении. В остальной части расходы на содержание детей в ДОУ и другие затраты на содержание Учреждений несет местный бюджет.

В этой связи ссылки Богданова А.О. на положения статьи 210 ГК РФ и статьи 9.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" правового значения не имеют.

Доводы Богданова А.О. о том, что суду первой инстанции следовало руководствоваться существующей в регионах Российской Федерации судебной практикой по аналогичным спорам, судебная коллегия отвергает, поскольку в силу статьи 8 Гражданского процессуального кодекса РФ при осуществлении правосудия судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону. Юридический прецедент не является официальным источником права в Российской Федерации, а представляет собой толкование нормы права и пример ее применения с учетом конкретных обстоятельств дела.

При таких обстоятельствах судебная коллегия признает, что состоявшееся решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, а апелляционные представление и жалоба не содержат доводов, опровергающих выводы суда. Нарушений норм процессуального закона, влекущих отмену решения, судом не допущено.

Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия

 

определила:

 

Решение Псковского городского суда Псковской области от 02 марта 2012 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора города Пскова и апелляционную жалобу Богданова Алексея Олеговича - без удовлетворения.

 

Председательствующий

В.В.ПОБЕДОВ

 

Судьи

И.А.АДАЕВ

С.Ю.СПЕСИВЦЕВА